Без надзора и следствия

У Генерального прокурора будут такие же церемониальные функции при назначении прокуроров, как у Президента в отношении судей.

В Украине станет меньше прокуратур и прокуроров

№32 (1122) 10.08—16.08.2013

ЛЕВ СЕМИШОЦКИЙ

Сделан еще один шаг к европейской модели правозащитной системы: в Администрации Президента разработана новая редакция закона «О прокуратуре». Как только документ получит одобрение европейских экспертов, его внесут в парламент и, по прогнозам, до конца года примут. На воплощение в жизнь его основных положений будет отведено полгода. Таким образом, уже ко второй половине 2014-го Украина получит кардинально новую систему

Сокращение по полномочиям

Даже беглый анализ проекта позволяет сделать вывод: надзорный орган ждут более чем радикальные метаморфозы. Взять хотя бы ликвидацию более сот­ни прокуратур по всей стране. Да и надзорным по большому счету его уже не назовешь. Такую функцию прокуратура будет осуществлять исключительно в рамках уголовного производства, включая исполнение судебных решений, а также «при применении прочих мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан», как сказано в проекте. Советник Президента Андрей Портнов в интервью изданию «Коммерсант-Украина» подчерк­нул, что «прокуроры лишаются той едва ли не безграничной власти, которая была у них до сих пор».

Впрочем, о необходимости отказаться от общего надзора со стороны прокуратуры

говорили с момента принятия Конституции. Да и в Европе не считают целесообразным вмешательство силового ведомства в гражданские и хозяйственные правоотно­шения. Так что этот шаг вряд ли можно считать не­ожиданным, скорее — долгожданным. Одними из первых такое решение прокомментировали в Украинской аграрной ассоциации. Там считают, что «устранение прокуратуры из процесса непосредственного контроля за деятельностью бизнес-среды уменьшит количество государственных органов, имеющих право осуществлять проверки предприятий, и введет понятную модель контроля, в рамках которой прокуратура не будет дублировать функции других профильных контролирующих органов». Можно с уверенностью сказать, что это мнение разделяют и в других областях народного хозяйства.

Тем не менее совсем «безнадзорными» в

своей деятельности ни предприятия, ни государственные органы или органы местного самоуправления не останутся. Если нарушение закона с их стороны потянет на статью Уголовного кодекса, прокурор имеет полное право и даже обязан инициировать уголовное расследование. «В этом случае прокурор будет осуществлять надзор над следственными действиями. Такую функцию прокуратуры, в отличие от общего надзора, никто в Европе не ставит под сомнение», — отметил советник главы государства.

При этом, по мнению экспертов, бу­дет практически невозможно замять дело: если предписание можно отозвать единоличным решением или закрыть глаза на его невыполнение, то с правонарушением, которое попадет в Единый реестр досудебных расследований, — куда сложнее. Ведь единственным законным путем, позволяющим «закрыть вопрос»,

становится судебное решение.

Не будет прокуратура выполнять и функции «государственного защитника». По мнению авторов проекта, для этого достаточно существующих органов исполнительной власти, которые по определению обязаны блюсти интересы государства. А прокурор сможет подключиться к решению спора лишь в том случае, если государственный орган будет бездействовать.

По похожей схеме будет перестроен и институт представительства интересов граждан в суде. «Прокурор — хороший человек, но защита — не его функция» — так определил идеологию реформы в этой части А.Портнов. Малоимущим государство обеспечит возможность получить бесплатную правовую помощь в сети специальных центров, а непосредственно прокурор будет защищать только интересы несовершеннолетних, недееспособных или

ограниченно дее­способных граждан.

Естественно, лишение части пол­номочий неизбежно повлечет и сокра­щение числа органов в структуре прокуратуры, которые создавались специально под их реализацию. По словам советника Президента, ликвидируют 122 спецпрокуратуры, включая все военные, экологические и транспортные, а также городские прокуратуры в областных центрах. То есть прокуратура станет трех­уровневой, по аналогии с системой судов общей юрисдикции.

У прокуратуры также не будет соб­ственных следственных органов. В недалеком будущем. Так как на переходном этапе — до создания Государственного бюро расследований — в ее ведении остаются уголовные производства в отношении сотрудников правоохранительных органов, судей и госслужащих первой — третьей

категорий. И хотя проектом на соз­дание ГБР отводится 5 лет, на Банковой уверены, что такой институт может появиться гораздо раньше. А.Портнов отметил, что «следующим этапом после реформы прокуратуры станут законы об уголовных и административных проступках и о Государственном бюро расследований — мы должны решить эту задачу в 2014 году».

Идеология независимости

Функциональное переустройство, по мнению экспертов, — это лишь половина реформы. Основной идеей проекта они считают смену идеологии: переход от строгой субординации в вер­тикальной иерархии к сети относительно независимых органов с процессуально независимыми прокурорами. Если на данный момент структура органов прокуратуры выстроена по образу и подобию министерства, то после реформы она станет ближе к структуре судебной

ветви власти.

Уже предлагаемые проектом изменения в названии должностей говорят сами за себя. Если сегодня на местном уровне есть один прокурор, он же — руководитель прокуратуры, то после вступления в силу нового закона появятся руководители прокуратур, их заместители и отдельно — прокуроры, старшие прокуроры, начальники структурных подразделений и их замы.

Будут сформированы и органы про­курорского самоуправления, что эк­с­перты также называют радикальным новшеством, — всеукраинская конференция работников прокуратуры и Совет прокуроров Украины. Причем последний наделяется важными для укреп­ления независимости полномочиями давать рекомендации о назначении на административные должности в региональных и местных прокуратурах и

освобождении от них. Генеральный прокурор в процессе назначения руководства региональных и местных прокуратур, по сути, будет выполнять те же функции, что и Высший совет юстиции в отношении председателей судов и их замов.

Сходство с судебной системой этим не ограничивается. Конкурсный отбор на прокурорские должности, а также проведение дисциплинарных расследований будут возложены на квалификационно-дисциплинарные комиссии прокуратуры во главе с Высшей квалификационно-­дисциплинарной комиссией прокуратуры. Местные комиссии будут следить за надлежащим исполнением служебных обя­занностей и соблюдением правил этики прокурорами местного уровня, ВКДКП — региональных и Генеральной прокуратур.

Формирование квалифкомиссий несколько отличается от формирования таковых в

судебной системе и в адвокатуре. В каждой квалифкомиссии будет по 11 человек: по 7 лиц во все комиссии назначит всеукраинская конференция работников прокуратуры, а по 4 — делегируют из научных кругов (съезд и региональные конференции представителей юридических вузов и научных учреждений соответственно). Причем — с целым рядом ограничений как по представительству от регионов и вузов, так и по месту работы или службы. Ни судей, ни адвокатов, а тем более народных депутатов или чиновников в этих органах не будет.

Правда, и работать на постоянной основе будет не весь состав квалифкомиссий, как ВККС, а только часть. По аналогии со ВСЮ, освобожденными от основной работы станут председатели, их замы и секретари всех квалифкомиссий, которых будут избирать на 3 года без права повторно занять должность. Общий же срок полномочий члена прокурорской

квалифкомиссии также составит 6 лет.

Как отмечают авторы документа, именно доступ к профессии прокурора стал одним из ключевых спорных вопро­сов. «По новому законопроекту, стать прокурором очень сложно. Процедура длительная, она включает анонимное тестирование. О том, как это будет работать, можно судить по опыту конкурса в системе судоустройства… Генпрокурор будет играть в этой системе такую же церемониальную роль, какую сегодня выполняет Президент в процедуре назначения судей», — пояснил А.Портнов.

По его словам, тяжело проходили и консультации по новой процедуре увольнения прокурора. В проекте преду­смотрено, что для этого потребуется решение квалификационно-дисциплинарной комиссии. То есть, с одной стороны, прокурор любого уровня будет защищен от незаконного увольнения, но с другой —

обратиться с жалобой на действия прокурора сможет любой гражданин. «У инициатора жалобы будет право присутствовать на заседании комиссии, задавать вопросы, прокурор может брать представителя себе в защиту, то есть появляется состязательный процесс привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности. Не всем эта процедура нравится, но именно так она будет выглядеть», — подчеркнул А.Портнов.

Примечательно, что среди оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности в проекте указан и такой пункт, как «публичное высказывание, являющееся нарушением презумпции невиновности». Называть человека преступником до приговора суда станет не только неправильно с точки зрения терминологии, но и небезопасно для сохранения мундира.

Среди гарантий независимости прокуроров, конечно же, присутствуют и социальные. Как отметил советник Президента, «зарплата прокуроров должна быть увеличена (и на это государству придется направить значительные ресурсы), чтобы в прокуратуру шли интеллектуальные, конкурентоспособные юристы».

Генеральные изменения

В то же время в оппозиции считают, что реформа прокуратуры бессмысленна, если не изменить процедуру увольнения Генпрокурора. По мнению представителя ВО «Батьківщина» Сергея Саса, «Ген­прокурор и в этой редакции полностью подконтролен Президенту, поэтому та­кой проект закона, по сути, ничего не меняет». Правда, оценки были даны еще до обнародования текста документа, что подтверждает общую тенденцию: в оппозиции изначально критически настроены по отношению к

любой законодательной инициативе Банковой.

В Администрации Президента также считают, что процедуру увольнения и срок полномочий Генпрокурора необходимо пересмотреть. Тем более что такие пожелания содержатся и в рекомендациях Венецианской комиссии. Но сделать это без преобразований Конституции невозможно. «Президент, когда внес в парламент проект изменений в Конституцию в части реформы правосудия, предложил также изъять из Основного Закона слова о сроке полномочий Генерального прокурора. После внесения этих изменений Верховная Рада сможет сама выбрать срок его полномочий и зафиксировать в законе о прокуратуре», — подчеркнул А.Портнов. Кстати, в проекте предлагается увеличить предельный возраст пребывания в должности как Генпрокурора, так и судей — до 70 лет.

Что касается процедуры увольнения, то Европа советует максимально защитить Генпрокурора от политического влияния. Например, предусмотреть, что основания для его увольнения будет рас­сматривать специальный независимый орган, состоящий из авторитетных уче­ных и общественных деятелей. Именно он, по мнению экспертов ВК, должен опре­делять, нарушил ли Генпрокурор закон или присягу, что влечет за собой его отставку.

«Хотелось бы сделать больше — например, обеспечить полную независимость Генпрокурора от всех политических органов. Конечно, нужно было бы убрать норму о том, что выражение ему недоверия простым большинством в парламенте влечет автоматическую отставку. Проблема в том, что все нормы гарантируются действующей Конституцией... Мы не можем подать в ВР закон, который противоречит Конституции», — объяснил А.Портнов,

почему на данном этапе невозможно учесть пожелания евроэкспертов. По словам советника Президента, этот вопрос необходимо решить на этапе внесения дальнейших изменений в Основной Закон.

Переходные перспективы

Новый закон, за исключением ряда положений, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу, начнет действовать через 3 месяца после публикации ВКДКП и Советом прокуроров объявлений о начале своей деятельности. Ликвидация «лишних» прокуратур начнется сразу же после опубликования новой редакции. На этот отводится 6 месяцев. За данный период должны быть созданы все органы самоуправления, назначены члены всех квалификационно-дисциплинарных комиссий, затем дается несколько месяцев, чтобы закон вступил в силу в полном объ­е­ме. «Мы прогнозируем, что этот процесс

завершится во второй половине 2014 года. Общий надзор ликвидируется уже после создания всех необходимых органов», — сообщил А.Портнов. То есть перестройка органов прокуратуры пройдет быстро, но поэтапно.

Особой кадровой революции также не ожидается. За исключением пертурбаций, которые коснутся работников ликвидируемых органов. В «Переходных положениях» проекта предусмотрено, что «прокуроры, на момент вступления в силу настоящего закона находящие­ся на службе в органах прокуратуры Украины, продол­жают службу на должностях, на которые они были назначены, и в классных чинах, которые им были присвоены». Сохранят свои админдолжности и руководители прокуратур — до окончаний срока полномочий. Если же такой срок не был указан, то отсчет 5 лет начнется со дня вступления нового закона в силу.

Структуру всей системы органов про­куратуры, а также количество прокуроров и других работников будет утверждать Генпрокурор. «Закон предписывает Генеральному прокурору оптимизировать структуру Генпрокуратуры, а Правительству и другим органам власти — совершить связанные с этим действия, например в части бюджетного планирования. Уверен, что Генпрокурор найдет правильное и мудрое решение вопроса о том, как провести оптимизацию и передислоцировать силы, которые останутся после ликвидации общего надзора, в другие интеллектуальные сферы в рамках полномочий прокуратуры», — отметил советник Президента.

После утверждения новой структуры, очевидно, появятся и вакансии прокуроров, заполнять которые будут на кон­курсной основе. В конечном итоге, по словам А.Портнова, «должен появиться про­курор,

менее загруженный какими-то ненужными функциями, который сможет сосредоточиться на практике уголовного процесса, углубиться в нее и более серьезно подойти к процессуальному руководству следствием».

Впрочем, на этом реформа проку­ра­туры не закончится. В дальнейшем будет принят закон о Государственном бюро расследований, «появится институт независимых спецпрокуроров, которые будут осуществлять процессуальное руководство следователем ГБР в деле, где в совершении преступления подозревается работник прокуратуры».

Побочный эффект

Помимо основного документа, реформа затронет и ряд «смежных» законов. Во-первых, из шести десятков актов, касающихся разных сфер (от охраны труда до ядерной безопасности), исчезнет

упоминание о прокурорах как субъектах контроля. Теперь министерства и ведомства будут самостоятельно, каждое в своей узкой сфере, контролировать соблюдение законодательства «подопечными» и отстаивать свои решения в судах, «если это необходимо для реализации их полномочий и обеспечения выполнения возложенных на них законом задач».

Новые возможности появятся и у адвокатов: они получат право бесплатного доступа к государственным базам данных. При этом госорганы будут обязаны отвечать на адвокатский запрос и предоставлять данные так же, как на прокурорские запросы. Адвокаты смогут беспрепятственно посещать государственные и местные органы власти. «Теперь права прокурора и адвоката становятся сим­метричными», — отметил А.Портнов.

Правозащитники обратили особое внимание

на изменения в Уголовный процессуальный кодекс, которые пере­крывают возможность собирания доказательств за счет манипуляций со статусом свидетеля и подозреваемого. Кроме того, недопустимыми будут признаваться доказательства, полученные вне рамок уголовного процесса. «Любые сведения, полученные не в уголовном процессе, не будут приняты судом во внимание», — подчеркнул советник Президента.

Проект предусматривает, что уже до 1 июля следующего года должны быть открыты центры бесплатной вторичной правовой помощи при всех местных управлениях юстиции. А это означает, что потребность в адвокатах, которые будут оказывать услуги в таких центрах, также возрастет.

Законопроект уже направлен на экспертизу в Венецианскую комиссию. На Банковой рассчитывают получить мнение

европейских экспертов в сентябре. «Мы ожидаем конструктивных предложений и замечаний европейских экспертов, на основании которых документ будет откорректирован. На это нам потребуется еще около недели, после чего законопроект попадет в парламент, субъектом законодательной инициативы будет Президент. И если в начале октября Верховной Раде удастся принять документ в первом чтении, то до конца октября его необходимо будет принять в целом, чтобы рассчитывать на его подписание уже в ноябре», — спрогнозировал А.Портнов.

P.S. Разумеется, в таком общем обзоре не могли уместиться все нюансы предложенного проекта. Поэтому редакция «ЗиБ» приглашает всех заинтересованных лиц принять участие в обсуждении его положений на страницах

газеты.

Прямая речь

Валентин ЗАГАРИЯ, председатель Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии адвокатуры:

— Реформа прокуратуры является едва ли не наиболее ожидаемой как в обществе в целом, так и в адвокатской среде. Ведь еще 17 лет назад при принятии Конституции было определено, что прокуратура должна быть лишена функции общего надзора. Однако только сейчас этот вопрос наконец предложено решить на законодательном уровне.

Среди других преимуществ проекта отмечу кардинальное изменение полномочий прокуратуры. Из перечня функций этого органа исчезло не только проведение досудебного следствия, но и любая

возможность влияния прокурора на следователей. В ведении прокуратуры останутся лишь поддержка гособвинения в суде, а также надзор за законностью работы органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие и исполнение наказаний в сфере уголовной юстиции.

В проекте предусмотрены и положения, усиливающие права адвоката в уголовном процессе. В частности, защитник получит право бесплатного доступа к государственным базам данных, а госорганы будут обязаны отвечать на его запросы и предоставлять информацию так же, как и на прокурорские запросы. Адвокаты смогут беспрепятственно посещать государственные и местные органы власти. Следовательно, законопроект уравнивает в правах прокурора и адвоката в уголовном производстве.

Также напомню, что реформа прокуратуры является одним из основных обязательств Украины перед Евросоюзом и Советом Европы. Можно надеяться, что внедрение новых стандартов по образцу лучших европейских законодательных традиций уже в ближайшее время усилит гарантии профессиональной деятельности адвокатов.

Святослав ОЛИЙНЫК, адвокат:

— Самое важное, что есть в предложенном проекте, — изменение идеологии работы прокуратуры, которую в советское время называли «государевым оком». И в настоящее время это такой государственный институт, который надзирает за всеми от имени государства.

В новой редакции предложена совсем иная модель. Прокуратура не будет надзирать за приватным сектором жизни. Новыми положениями полностью отменяются полномочия, касающиеся общего надзора. И

если закон примут в предлагаемой редакции, это будет означать, что прокуратура не сможет инициировать проверки на предприятиях частной формы собственности, даже не сможет давать поручения органам контроля. То есть приоритетом деятельности прокуратуры станет как раз соблюдение законов государством и коммунальными предприятиями. Соответственно, прокуратура сменит позицию государственного надзирателя за людьми и приватным сектором жизни на позицию надзирателя за исполнением закона самим государством. То есть будет действовать в интересах человека, а сегодня она свои усилия направляет на контроль над частным сектором.

Вторая серьезная составляющая законопроекта — независимость прокуроров. Фактически предлагается механизм назначения прокуроров на

должности, очень близкий к механизму назначения судей и адвокатов, — механизм прокурорского самоуправления и соответствующих квалификационных комиссий. Это нововведение означает, что допущенный к работе прокурор имеет достаточно серьезные гарантии процессуальной независимо­сти. Его так же трудно будет уволить, как и назначить на должность, — только через конкурсную процедуру.

Командно-административный стиль управления прокуратурой также изменится. Что имеем сегодня: какой-то неизвестный прокурор по телефону дает определенную команду — поручение прокурору из района. Оно нигде процессуальным образом не фиксируется. Поручение в прокурорском лексиконе идентифицируется как «команда». Поэтому «команду» предлагается заменить на «процессуальные отношения». Это значит, что прокурор

высшего уровня, руководитель прокуратуры не с административными, а с функциональными поручениями будет обращаться к подчиненному прокурору в письменном виде. Таким образом, подчиненный прокурор может требовать письменного поручения от прокурора высшего звена. Если же он такое обращение не запросил, его действия могут квалифицироваться как незаконные, законопроект предусматривает за это личную ответственность.

То есть прокуратуре предлагается перейти от принципа командности к принципу законности.

Александр БАНЧУК, эксперт Центра политико-правовых реформ:

— Даже если закон будет принят в такой редакции, как есть, он лучше действующего. Конечно, нет предела совершенству. Но все же изменения достаточно позитивные.

Новый законопроект может решить определенные проблемы. Например, относительно полномочий прокуратуры. Видим, что в новой редакции нет понятия «общий надзор». Осталась возможность через представительство интересов лица или государства делать предостережение прокуратуре — в качестве реагирования. Однако хорошо, что окончательное решение все равно останется за органом судебной власти, а не будет иметь силу каких-то актов реагирования прокуратуры.

Еще один позитив — доступ к профессии. Очень важно, что сделан шаг навстречу открытию процедуры, аналогичной отбору судей. Это хорошо, потому что на данный момент непонятно, как лицо, которое хочет стать прокурором, вообще может достичь желаемого. Действующий закон, к сожалению, не дает на это ответа.

Как позитивное изменение отмечу хорошо

расписанную дисциплинарную процедуру. С одной стороны, она должна защитить прокуроров от каких-либо неправовых методов влияния руководства, а с другой — дает возможность лицам, считающим, что действиями определенного прокурора нарушены их интересы, добиться привлечения его к дисциплинарной ответственности.